人权视阈下美国单边经济制裁的规制研究

西南政法大学人权研究院环喜马拉雅地区非传统安全评估中心主任饶宁宁在全球人权治理高端论坛“联合国人权机制与全球人权治理”分论坛上发言

单边经济制裁是由制裁发起国自己单方面决定实施的制裁。单边经济制裁被看作是一种单边主义行为，不仅阻碍国际和平与发展，还扰乱国际法秩序，被认为是一个国家仅考虑自身利益而做出的行为。美国热衷于对他国实施单边经济制裁，引发持续的人权和人道主义问题，对这种现象需要进行规制。

一、美国全面制裁对人权的侵犯

美国实施全面制裁时，通常采用经济封锁或贸易禁运等手段，不加区分地对被制裁国普通民众施加制裁，导致被制裁国经济瘫痪，人们基本生活物资无法得到保障，侵犯了被制裁国人民生命权、健康权、适当生活水准权等基本人权。例如，美国对古巴的全面制裁让古巴承受了巨大的经济损失。截至2020年3月，美国对古巴近60年来的封锁已累积造成古巴超过1444亿美元的损失，如果计入国际市场上美元对黄金价格的贬值因素，该损失已经超过1万亿美元。美国对古巴的全面制裁还在继续，制裁导致的巨大经济损失直接影响到古巴人民的基本生活和福利。1991年至1994年间，美国对海地实施的全面制裁也给海地造成了灾难性后果。制裁期间，海地贸易锐减，政府财政赤字剧增，失业率和通货膨胀率大幅上升。据调查，海地每月至少有1000名儿童因受制裁的影响而死亡。

二、美国定向制裁对人权的侵犯

定向制裁又被称为“聪明制裁”，主要针对特定个人或实体，不让被制裁国家的普通民众承担经济制裁的不利后果。但是，由于定向制裁一开始实施就没有考虑到对个人权利的保护，其对个人或实体权利的侵犯越来越严重，并且出现向全面制裁回溯的倾向。

第一，定向制裁对财产权、人身权及名誉权的侵犯。美国定向制裁不仅针对个人或者实体，也针对被制裁方的家庭成员、雇员、服务用户等，一般采用资产冻结和旅行禁令等制裁措施。如果个人或实体被列入制裁名单，那么在人身权方面，他们会受到诸如旅行禁令的影响，其行动自由会受到严重干扰。在财产权方面，如果冻结被制裁对象的个人资产，将可能影响其后续生活。另外，一旦被列为制裁对象，对个人与企业的名誉都是极大的损害。

第二，定向制裁的实施缺乏“正当程序”。在操作层面，定向制裁将制裁对象纳入各种制裁名单，被称之为列名（Designation）。在列名环节，基于情报机密要求，美国在启动列名程序时不会透露过多信息，制裁的制定和运作程序极其不透明。这种情况下，被制裁对象毫无申辩的机会，往往未经任何审判程序就被“定罪”。为了促使被制裁对象改变行为，美国政府给予被纳入制裁名单的个人和实体从名单中移除的机会，被称之为除名（Delisting）。但要想从制裁名单中成功除名极其困难，使得个人或实体的财产权和人身权受损后难以得到有效救济。

三、国际人权法对单边经济制裁的规制

（一）单边经济制裁受国际人权法规制的主要法律依据

联合国层面已有关于制裁和人权关系的规定。联合国通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》《各国经济权利和义务宪章》和《关于不容许干涉和干预别国内政的宣言》都强调，任何国家都不得通过使用或鼓励使用经济、政治或其他措施来强迫另一国家，使其在主权权利的行使方面屈从。《维也纳宣言和行动纲领》呼吁避免采取妨碍充分实现《世界人权宣言》和国际人权文书所列人权的单方面措施。

国际人权法律体系中有大量国际公约将人权的保障置于重要地位。如《公民权利和政治权利国际公约》第6条规定了生命权不得任意剥夺，第4条规定了即使社会处于紧急状态，国家安全受到威胁，生命权仍不得克减。《经济、社会和文化权利国际公约》要求缔约国尽最大能力采取步骤或者经由国际援助和合作，逐渐达到公约中所承认的权利的充分实现，但经济制裁完全不符合国际援助与合作的要求。任何针对一个国家实行的单方面强制性措施必然违背《国际人权宪章》的一些规定或习惯法的强制性规定，这些措施对无辜人民的人权造成不同程度的不利影响。

（二）单边经济制裁受国际人权法规制的主要方式

20世纪80年代开始，联合国持续审议单边经济制裁对人权的负面影响问题，通过大会决议、设立特别报告员机制以及推动订立宣言等方式谴责单边经济制裁对人权的负面影响。

1.通过决议谴责单边经济制裁对人权的负面影响

联合国通过了大量规制单边经济制裁的决议，这些决议普遍认为，任何单方面强制性措施都必然违反《国际人权宪章》的某些规定，如对生命权、健康权、适当生活水准权等权利的侵犯；促请国际社会采取措施，禁止某些发达国家对发展中国家单方面使用既未经联合国有关机构授权又不符合《联合国宪章》各项原则的经济胁迫措施。

2.提出规制单边经济制裁的“六重标准”

2000年6月，联合国人权委员会促进和保护人权小组委员会接到比利时委员马克·博叙伊（Marc Bossuyt）提交的《经济制裁对人权的不利影响》工作报告，希望将制裁所涉及的人权和人道主义问题引入到国际对话中。该报告提出对经济制裁进行审查的“六重标准”，分别为：第一，制裁理由充分；第二，制裁目标恰当；第三，制裁对象恰当；第四，时间合理；第五，制裁有效；第六，公众支持。

3.设立单方面强制性措施对人权的不良影响问题特别报告员

2014年9月26日，联合国人权理事会决定任命一名单方面强制性措施对人权的不良影响问题特别报告员。特别报告员的任务是：收集与单方面强制性措施侵犯人权有关的一切资料，研究相关的趋势、动态和挑战，并制定指导方针和提出建议；促进单方面强制性措施问责机制的建立；帮助加强人权事务高级专员办事处预防、减少和补救单方面强制性措施对人权的不利影响的能力。

4.推动订立《联合国大会关于单方面强制性措施与法治宣言》

2019年，特别报告员向联合国人权理事会提交了《联合国大会关于单方面强制性措施与法治宣言》草案，以期就采取单方面强制性措施时必须适用的最低人权保护确立国际共识。该草案确认了单方面强制性措施及其域外适用违反《联合国宪章》和国家间和平关系的准则和原则，以及侵犯被制裁对象人权的事实；载明了制裁国在废除和取消单方面制裁之前的过渡期内适用的“行为规则”，如确保有效的人道主义豁免机制，向受制裁影响的群体提供正当程序保障机制、司法审查机制等。目前该草案仍处于审议中。

四、在联合国框架下规制美国单边经济制裁的展望

（一）加快单边经济制裁相关国际规则的发展

在国际争端解决机制变革和国家责任规则没有进一步完善的情况下，可以通过推动有关单边经济制裁的国际共识来遏制单边经济制裁的盛行。当务之急是通过国际规则确认单边经济制裁的合法合理标准，加强联合国规制单边经济制裁措施的法律约束力。

1.建立单边经济制裁合法性审查机制

联合国人权事务高级专员办事处在向人权理事会提交的《单方面强制性措施对享有人权的影响的专题研究报告》中阐述了对单方面强制性措施进行合法性审查的基本原则。国际人权法、国际人道法、关于国家主权及不干涉的国际习惯法和一般原则等为单边经济制裁的合法性审查提供了法律依据。对单边经济制裁的合法性审查还应从程序上审查单边经济制裁的实施是否符合正当程序的要求。联合国经济制裁委员会及《联合国大会关于单方面强制性措施与法治宣言》确立的制裁程序审查要件，为实施单边经济制裁的程序审查提供了基础模型。对单边经济制裁进行合法性审查，应将制裁中的最低人权保障和人道主义考虑作为审查标准。联合国人权保障机制中的普遍定期审查机制、个人申诉机制，以及联合国经济制裁机制中设立的人道主义例外机制、对第三国经济影响的援助机制，应作为对单边经济制裁进行合法性审查考虑的要素。

2.规制单边经济制裁的习惯国际法演进

如前文所述，联合国通过了大量决议，谴责单边经济制裁对人权的侵犯。联合国国际法律委员会《国际法委员会报告》“习惯国际法的识别”专题中的结论草案指出，国际组织或国际会议上的决议可作为习惯国际法的证据或对其发展做出贡献，尽管这些决议自身不构成习惯国际法。该草案的结论亦明确提出，国际组织通过的或在政府间会议上通过的决议可为确定一项习惯国际法规则的存在及内容提供证据，或促进其发展。

（二）确立采用单边经济制裁的最低人权标准

《联合国宪章》将“普遍保障最低人权”作为行事要求，试图确立采用单边经济制裁的最低人权标准。这要求明确制裁发起国的人权义务，建立对单边经济制裁进行人权影响评估的机制。

1.明确单边经济制裁发起国的人权义务

联合国经济、社会和文化权利委员会明确了制裁相关方应履行的人权义务，要求制裁发起国：第一，在制定制裁制度时必须充分尊重和保障人权；第二，在实施制裁的整个时期内进行有效监督，尽一切努力确保人们的经济、社会及文化权利不受影响；第三，通过国际援助与合作，缓解被制裁国内弱势群体所遭受的痛苦。基于该义务框架，结合单边经济制裁侵犯人权的具体情形，经济制裁发起国应履行的人权义务包括以下几个方面：一是确保全面制裁中的人道主义例外；二是禁止将经济制裁扩张至无辜第三国，充分履行国家人权域外义务；三是确保经济制裁实施过程中最低限度的正当程序保障。

2.建立经济制裁人权影响评估机制

人权影响评估（Human Rights Impact Assessments, HRIA）出现于20世纪90年代后期，用于预测和衡量一项政策或一个方案对人权的影响，有助于确定责任各方应承担的权利与义务。对经济制裁的人权影响评估应该分为三个环节：一为制裁前评估，评估制裁理由是否充分，制裁目标及对象是否恰当；二为事中评估，监测制裁是否达到预期效果，国际社会对制裁的评价如何，是否需要暂停或停止制裁；三为事后评估，衡量实施制裁的实际影响，保证必要的补救和赔偿措施。该机制最好是由独立的第三方建立，比如联合国大会或人权理事会，这样才能保证人权影响评估机制的公正、独立及透明。

（三）加强联合国对经济制裁集体决策的强制力

《联合国宪章》确立了追求和维护集体安全的宗旨，并赋予安理会维护国际和平与安全的责任。为了达到这一目的，安理会必须具有强制维持或恢复和平的能力。这种能力主要包括两个方面的内容，“一是适用集体强制的决策能力，决策应是集中的、统一的；二是执行制裁的能力，制裁力无论由本组织直接掌握还是分属各成员国，都必须听从于集中统一的号令”。就经济制裁而言，联合国将制裁的决策权集中于安理会，不仅有效打击了国际不法行为，也是对制裁进行有效控制和规范，使各国一致行使。联合国经济制裁机制得到了成员国的认可和尊崇，甚至将经济制裁是否符合联合国的一些原则和规定作为其合法基础。即使致力于建立单极霸权的美国也需要借助联合国谋得行动的“合法”之名。加强联合国对经济制裁集体决策的强制力，在联合国框架下统一行使经济制裁，才能切实维护国际和平与安全。

结语

美国实施的单边经济制裁存在显著的人权风险，可能导致人道主义灾难，这已成为国际社会的共识。通过国际人权法律体系对单边经济制裁加以规制，防止人道主义灾难的发生是重要且紧迫的。除传统的国际人权公约以及联合国已经采取的规制单边经济制裁的措施，加强联合国对经济制裁集体决策的强制力，将单边经济制裁纳入联合国多边机制，可突破各国应对美国单边经济制裁的局限性。在联合国框架下，国际社会共同努力，加快单边经济制裁相关国际规则的发展，确立采用单边经济制裁时适用的最低人权保护标准，才能真正限制经济制裁的滥用。

（作者饶宁宁，西南政法大学人权研究院环喜马拉雅地区非传统安全评估中心主任，本文摘自作者在全球人权治理高端论坛“联合国人权机制与全球人权治理”分论坛上的发言）