云南大学法学院副教授刘红春在全球人权治理高端论坛“联合国人权机制与全球人权治理”分论坛上发言

党的二十大报告指出，坚持走中国人权发展道路，积极参与全球人权治理，推动人权事业全面发展。境外劳工作为经济全球化的产物，本身并不是商品，其享有生存权、人格尊严等相应的人权保障，其人身财产安全、劳动权益维护、移民保护和人权保障等一直是国际社会关注的热点话题，也是全球人权治理的难点问题。自“一带一路”倡议提出以来，我国境外劳工数量持续稳定增长，呈现出多层次、多国别、多领域的特点，境外劳工的合法权益保障问题也越来越突出。据商务部统计数据，2022年我国企业共向境外派出各类劳务人员25.9万人，年末在外各类劳务人员54.3万人。我国境外劳工主要分布在亚洲、非洲和欧洲等地区，工作范围涵盖建筑、制造、餐饮、农业、渔业、医疗、教育等多个领域。因社会、文化、法律、制度等差异，我国劳工在境外面临各类风险，如劳资待遇纠纷、人身财产安全、人身自由受限、电信诈骗等。因此，保障境外劳工合法权益是人类命运共同体的构建和“一带一路”倡议的推进中需统筹考虑的一部分。

一、全球人权治理视野下境外劳工合法权益合作保障的新挑战

面对较大基数下境外劳工纠纷以及人权保障问题，我国已建立了劳工法律保护制度和劳工纠纷事前预防机制，劳工管理架构也基本形成。但针对境外劳务维权纠纷处理，现有措施仍不完备。在全球人权治理视野下，我国需要提升与国际组织以及投资地国的合作交流，通过合作推进境外劳工权益保障。

（一）国内法律供给需完善、劳工标准执行效果待提升

作为国际劳工组织的创始成员国，截至2022年8月，我国共批准了28项国际劳工公约，包括6个核心公约、2项治理公约和20项技术类公约，涉及强制劳动、童工、性别歧视、人口贩运、反腐败以及企业社会责任等方面内容。我国发布了《涉外民事关系法律适用法》《中华人民共和国对外贸易法》《对外劳务合作管理条例》等法律法规、司法解释及规范性文件，从劳务合作经营资格、外派劳务培训、备用金与履约保证金、防范和处置境外劳务事件等方面保障外派劳工合法权益。因国内立法颁布时间较久、纠纷解决机制单一，加之文化差异大、条约执行力不足、缺乏实际行动与跨部门协调等原因，解决境外劳工纠纷实际效果欠佳。

此外，我国政府还参与了国际劳工标准的制定和推广工作，与国际劳工组织合作开展了“中国雇主共同责任倡议”，旨在通过倡导企业诚信经营和实施责任管理，保障劳工权益。中国工会代表连续4次成功当选国际劳工组织理事会工人组正理事。全总与国际劳工组织签订谅解备忘录，多次通报我国履约情况、中国工会维护职工权益以及政府参与建设机制等情况，提交建议，强化与国际劳工组织的沟通交流。国际劳工组织与中国企业联合会共同主办“一带一路”国际合作及国际劳工标准研讨会，就国际合作方面的机遇与挑战及劳动关系、劳动条件、企业合规等议题展开交流。全总组织开展“劳动标准与工会参与”国际研讨会、“国际劳工标准与国际贸易协定”研修班、成立理论和劳动关系智库研究中心等，持续推进中国工会参与劳工标准的制定修订，促进中国劳动标准体系完善。

（二）境外劳工双边、多边合作机制建设待加强

2018年，金砖国家领导人在南非约翰内斯堡举行的会晤上签署了《金砖国家领导人宣言》，其中涉及到“推动全球劳动力市场的平等和公正”“维护劳工权益”等议题，中国积极参与相关活动和项目。中欧共开展38次人权对话。中国与东盟在自贸区等合作机制下签署《中国-东盟劳工合作谅解备忘录》，明确双方在劳工领域的合作方向和重点；建立中国-东盟劳工部长会议机制，加强劳工部门之间的沟通和合作；推动建立“中国-东盟劳工人才交流中心”，为劳动力提供信息和服务；在自由贸易区框架下，推动制定相关劳动法律法规和标准，加强劳工权益保护。加强职业技能培训和认证，提高劳动力素质和竞争力；积极推动建立劳工争端解决机制，及时解决劳工纠纷和争端。这些举措都有助于增强中国和东盟国家之间在境外劳工保护方面的合作和交流，进一步提升劳工权益保护水平。截至2021年，我国已与147个国家和地区、32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，内容主要集中在经贸合作方面，对于跨境劳工权益明确较少。

劳务输入与输出国之间就跨境劳工社会保障双重缴费、双重缺失以及社会保障待遇支付等问题，常采取开展社会保障双边合作的方式来解决。如两国就跨境劳动者社会保障问题进行协商、签订社会保障双边协定或者搭建社会保障合作机制等。截至2018年，我国政府与12个国家签订了社会保障双边协定，分别是德国、韩国、丹麦、芬兰、加拿大、瑞士、荷兰、法国、西班牙、卢森堡、日本以及塞尔维亚。而就目前签订情况以及签订内容而言，主要存在社会保障发展进程缓慢、合作内容狭窄、合作方式单一、覆盖面偏低以及社会保障双边协定的执行效果不佳等困境，具体协定内容仍需细化。

（三）对外交流参与主体需拓展

截至2021年，中国工会已与150多个国家和地区、400多个工会组织建立了友好关系，开展专题研讨和干部培训，如先后与东盟工会理事会、南亚工会理事会、阿拉伯工联以及老挝、越南、苏丹等国工会组织共同开展专题研讨和干部培训，设立专题讲座宣介“一带一路”沿线各国劳动者在就业、技能提升和生活质量改善等方面带来的机会和前景。启动“一带一路”人文交流项目，主办了上合组织国家职工技能大赛、“海上丝绸之路”职工交流国际研讨会、亚信国家航空业安全监督管理专家研讨团、中巴青年“互学互鉴”研讨营、中缅产业工人技术交流营、中柬职工交流营等活动。地方各级工会结合自身优势开展活动，如四川省总联合企业行业协会承办“一带一路”国际合作与国际劳工标准研讨会，就核心劳工标准、工作条件、构建和谐劳动关系等议题进行探讨。

二、全球人权治理视野下境外劳工合法权益合作保障的优化路径

合作保障主要是基于政府主体地位，即国家之间、国家与国际组织之间就跨国劳动者的权益保障问题进行沟通、交流、谈判等，在平等互惠的基础上签署双边多边协定，构建劳工权益保障的合作机制，以有效维护跨国劳动者的社会保障权益。

（一）发挥政府主导作用

解决跨境劳工权益保障问题的关键是国家间的双边或多边合作，政府在其中发挥着主导作用。一是加深政府对于跨国劳动者社会保障权益保护的认识，将劳务输出视为一种特殊的经贸活动，不仅要关注劳务输出所创造的经济效益，而且要重视劳动者的就业和社会保障权益保护问题。

二是提升社会保障双边合作的战略地位，可以考虑境外劳工权益保障双边合作确定为“走出去”战略和“一带一路”倡议的重要配套措施。

三是合理设置对外劳务合作的主管部门，由擅长处理社会保障纠纷和维护劳动者权益的相关部门来负责对外劳务合作的监督管理工作，其他部门提供协助，以有效维护跨国劳动者的合法权益。四是提供援助和捐赠，如提供紧急援助、医疗服务、教育培训等，支持发展中国家改善劳动环境，提高境外劳工的待遇和保护水平，保障境外劳工的合法权益。

（二）强化国际合作实效

一是积极参加国际交流与合作，签订更多双边、多边协议，扩大覆盖人群，强化行业化、类型化的双边协议执行落实，保障劳工的社会保障、医疗保险等权益。进一步探索在劳动法律、职业技能培训、就业机会、社会保障等方面开展更深入的合作，共同推进境外劳工权益的保护和促进。转变社会保障理念从保费互免到待遇衔接，致力于消除跨国流动中的社会保障障碍。

二是积极参与国际标准制定过程，加强与国际劳工组织的交流沟通，就实施过程中遇到的问题开展合作，减少我国在国际贸易投资中的阻力。积极参与涉及劳工标准条款的合作对话，通过公众参与程序加入与贸易有关的劳工问题协商之中，了解相关措施的制定、采用和应用，并就该问题提供意见和建议。加强与国外工会组织的沟通交流，就我国落实国际劳工公约特别是核心劳工标准的情况进行恳谈沟通，有鉴别、有取舍地听取外国工会的意见，增强我国在国际贸易投资协定争端解决过程中的话语权和影响力。积极开展调查研究，分析研判劳工争端风险，坚持提交我国工会对于履行已经批准的国际劳工公约的意见。

三是参与国际研讨会和论坛。积极参与国际劳工组织以及其他组织的会议、研讨会、培训和项目等活动，以了解最新的劳工标准和实践，并与其他成员国进行交流和合作。

（三）健全政府间协调合作机制

一是营造安全包容开放用工环境。在情况允许的条件下，建立开放包容的合法劳工吸收机制，实施相对宽松的劳工准入和外籍劳工用工许可制度，在国家安全能承受的范围内大力推动劳工跨境务工便利化和自由化水平。

二是开展跨境劳务合作。在区域双边合作框架下，加入跨境劳务合作相关内容，积极主动同周边国家携手开放跨境劳务合作，联合制定跨境劳务合作协议和边境移民劳工准入的制度性规则，加强劳工治理国际规则和国际区域公共物品、技术设备和资金等的投入。建立跨境劳工参与的跨境产业链分工合作体系，建立劳务输出国与劳务输入国利益共享与协调机制，推动境外劳工社会治理由“安全化”治理向“经济化”治理转型升级。

三是强化信息沟通交流以及信息公开透明度。及时掌握境外劳工权益保护方面的问题和需求，确保境外劳工有权获得相关信息，并对企业的信息披露进行监管和约束。加强劳动法规、劳动监管等交流与合作，建立监管机制，监督企业在劳务输入国的落地情况，确保他们遵守当地的劳动法规和国际劳工标准，保障境外劳工的权益。

四是建立专项基金与保险制度，为境外劳工提供必要的生活和保护支持，缓解其生活困境，解决社会保险待遇等问题。

五是加强跨国企业的社会责任管理。督促企业合规运营，保障境外劳工的合法权益和福利待遇。通过制定更加严格的企业社会责任标准，监督企业的社会责任落实，并通过培训等方式提高企业的社会责任意识。

（作者刘红春，云南大学法学院副教授，本文摘自作者在全球人权治理高端论坛“联合国人权机制与全球人权治理”分论坛上的发言）