一、西方国家救助中小企业的主要做法

中小企业在西方发达国家整体经济中占据重要地位，一些国家将其视为经济活力的源头。为帮助中小企业应对新冠肺炎疫情冲击，西方国家采取了多种救助扶持措施。从企业反馈和专家分析来看，以下措施效果较为明显。

1. 建立覆盖中小企业全生命周期的制度扶持和保障体系

美国等西方国家建立了中小企业全方位扶持体系，以法律为保障，以制度为牵引，在中小企业整个生命周期——孵化、生长、扩张、衰落、退出、重生——中提供法律和制度保障。

1953年，美国颁布小企业法，明确了小企业的法律地位和国家对小企业的基本政策。此外，还制定了机会均等法、小企业投资法、小企业经济政策法、小企业就业法案等一系列法律。美国实施了众多支持小企业发展的制度，包括人才制度、知识产权保护制度、军民融合制度、成果转化制度、财政金融制度、反垄断制度、政府担保制度、救济制度、市场拓展制度、破产及清算制度等。

比较而言，我国虽已制定并修订中小企业促进法，公司法、合同法、专利法等多部法律中也含有涉及中小企业的条文，但专门适用于中小企业的法律法规仍较为缺失。建议围绕中小企业促进法制定和健全相关配套法律法规，尤其是着力解决中小企业普遍反映的“市场竞争弱势感强烈”问题，妥善保护中小企业主的合法权益。针对目前我国中小企业反映较强烈的劳资纠纷、法院“无区分”立案审判、企业责任与企业法定代表人责任厘分不清晰等问题，需有保护性法律和制度。可从企业用工、法律诉讼等制度完善入手，营造公平竞争的市场环境，为中小企业松绑，激发创业动力和企业活力。

为激励中小企业主创业积极性，消除其后顾之忧，建议研究在我国实施个人破产制度的可行性。西方发达国家大都建立了个人破产制度，其意义在于为市场主体提供遭遇债务危机的后续保障，免除创业者的后顾之忧，让他们有机会甩掉债务包袱重振旗鼓，浴火重生。深圳已于2021年3月正式施行我国首部个人破产法规，旨在救济相关债务人，引导市场主体有序退出，同时预防和惩治恶意逃债、破产欺诈等行为。可对试点工作进行总结并研究逐步向其他地区推广的可行性。

目前，我国中小企业融资需要以企业法定代表人的个人财产担保，而其金融行为都要与企业捆绑在一起。西方一些国家对企业法定代表人的权利义务界定较为清晰，可以通过破产保护、重组等一系列制度来保障其基本的社会福利，可作为参考。

同时，需进一步规范商业银行对企业的信用调级和法院对企业负责人的征信黑名单制度，建立企业和企业负责人相关申诉机制以及疫情等灾难情况下立案审判缓冲期机制，避免有发展前景但由于疫情等“不可抗力”原因暂时“失血”或暂时不能按期偿还贷款的企业因为银行的突然信用降级和催债断贷而陷入“社会性死亡”，以及随之而来的企业破产。

我国地方政府机构中设立的“中小企业局”等相关部门需加强对中小企业的指导、管理、协调、服务，既做好政府联系中小企业的政声通道，也要代表政府综合协调管理中小企业，为企业排忧解难。在考核中，将引导好、管理好、服务好中小企业纳入政绩考核指标，施行首问责任制，企业遇到政策落地问题或是创业营业环境障碍，首先找到的部门须全过程负责帮助协调各方，直至问题解决。

2.建立中小企业预警及快速反应机制

新冠肺炎疫情给全球经济发展、社会稳定等带来破坏性影响。为应对疫情影响，美国等发达国家以中小企业为重点建立经济预警及快速反应机制，实施疫情救助政策，力图在最佳的时间点采取最佳的应对措施。

一是以中小企业作为经济预警的关注重点。美国联邦政府小企业管理局、白宫小企业会议以及参众两院小企业委员会构成了美国小企业发展的最高决策机制，一旦出现重大突发事件，有可能对经济酿成灾难，联邦政府迅即启动预警机制，调整相关政策，制定应对之策。

二是以中小企业营业额或收入损失作为经济预警先行指标。在比利时，因新冠肺炎疫情导致营业额减少一半以上的企业可以领取政府提供的财政补贴。在德国，由于新冠肺炎疫情管控措施对中小企业造成的损失70%由政府财政予以补贴。在日本，企业收入连续3个月减少超过50%，可以免征资产税、城市规划税等。

三是以经济综合施策作为经济预警主要应对选择。其政策工具箱里包括财政政策、信贷政策、科技创新政策等，多管齐下，并根据对未来情况的分析预测随时加码，帮助中小企业应对危机渡过难关。

四是密切跟踪形势发展，适时调整相关法律法规，与经济政策形成合力。西方国家通过实施就业保障计划、承担工资成本、允许减少工作时间、放宽申请劳工支持标准、调整劳资政策等方式，帮助企业避免大规模裁员。非正规部门劳动者及个体工商户也能获得财政、金融及社会保障等政策救助。

我可借鉴上述做法，建立疫情时期企业风险评估机制及政府快速响应机制，制定相关预案，分级响应。目前，我国已建立起重大突发性事件、突发公共卫生事件分级制，将其按照特别重大、重大、较大和一般四级分别进行应对，但对于重大突发事件对国民经济和企业影响深度如何、影响广度怎样、持续时间多长等问题，还需建立起相关风险评估机制及政府快速响应机制。以新冠肺炎疫情为例，其持续时间之长、传播面之广、对经济和企业造成危害之大，都远超特别重大突发事件认定标准，超出了人们对以往灾害事件的认知，需要根据疫情变化，建立科学动态的经济和企业风险评估机制，制定超常规预案，形成快速响应政策措施工具箱，分级应对超预期不确定性风险。

3.提供融资便利，与政策协同发力

为解决中小企业融资难问题，西方发达国家设立了专门的政策性金融机构，为企业提供贷款、担保服务，建立起企业、银行和政府合理分担信贷风险的机制。如德国联邦政府或单独出资、或与各州政府合股，创办了专门为中小企业提供资金或融资服务的政策性银行，其中具有代表性的有复兴信贷银行、各州担保银行和各州投资银行等。法国设有小企业互助担保公司；日本设有政策金融公库、保险协会、商工中金银行等。

在一些西方国家和发展中国家中，无担保贷款和股权融资成为金融扶持政策“硬核”。许多国家提供免息、低息贷款，或者虽有利息但由财政代为支付，从而减轻贷款成本，同时放宽信贷发放条件、期限。如英国的未来基金为中小企业提供股权投资资金，法国推出较大规模股权贷款计划，澳大利亚企业增长基金为中小企业提供股权融资。沙特央行推出一揽子援助中小企业计划，包括延期付款、优惠融资和免除贷款担保方案费用等；韩国政府为旅游行业中小企业提供总额500亿韩元（2021年当时约合4570万美元）、利率为1%的无担保贷款。

目前，我国中小企业仍然存在融资难、融资贵等问题，金融结构不够完善、金融生态不够优化。不少中小企业反映，尽管中央政策三令五申“应贷尽贷”，但部分商业银行“嫌贫爱富”“只想锦上添花，不愿雪中送炭”，只要企业经营稍微遇到困难，就会马上断贷，甚至抽逃资金。从商业银行角度来看，其本身也是市场主体，基于自身利益规避风险无可厚非。但这反映出我国金融系统存在结构性矛盾。2008年国际金融危机后，社区型中小型银行在美国金融复苏中发挥了关键作用。中小型银行的考核标准和大型国有银行不同，可以容忍更灵活的不良贷款率。中小型银行的组建，一方面可以防止因为加大处理不良贷款力度而导致企业连锁倒闭破产，另一方面也可以让银行敢于向有发展前景的中小企业发放贷款，盘活一大批有发展潜力的企业，增强经济活力。

提升财政政策和货币政策的协同性也非常重要。财政政策具有精准定向、滞后时间短的特征优势，适用于应对疫情的短期冲击。可适度增加财政赤字规模，扩大地方专项债规模，提供充足的财政支持以拉动消费和投资需求，提高资金使用效率。加大社会救济力度，对受疫情冲击较严重的领域继续实施阶段性税费减免，巩固和拓展减税降费成效；以发放消费券等形式提高居民消费意愿和能力，帮助企业扩大经营。考虑进一步的减免措施，如提供生产性水电费用补贴、产品运输费用补贴，减免厂房和堆场租金等。

我国货币政策也可参考国外经验，适当扩大灵活度，以增量（增加信贷投放量）、降价（降低融资成本）、提质（提高融资服务质效）、扩面（拓宽融资渠道）等为抓手，出台更多有助于增加中小企业流动性的举措，增强“输血”功能，提升金融支撑能力。引导银行信贷方向，特别是对关键领域、受疫情影响严重领域提高融资比例和信贷额度。鼓励提供差异化的金融优惠服务，创新发展供应链金融等特色金融业务，更好地匹配和满足中小企业的融资需求。可考虑发行中小企业专项国债或设立中小企业专项基金，助力中小企业融资。

4.建立救助措施“直通车”制度

新冠肺炎疫情暴发后，西方国家迅速推出多重“直通车”救助措施，快捷有效，帮助中小企业渡过难关。

一是财政救助直达企业和家庭个人。具体措施包括：逐一核查企业因疫情蒙受的实际损失，根据损失情况向企业直接提供纾困资金。如2020年新冠肺炎疫情暴发后不久，英国就为企业直接提供了3300亿英镑（2020年当时约合3960亿美元）纾困资金，德国提供了4000亿欧元（2020年当时约合4560亿美元），美国公布的企业直达纾困资金高达8770亿美元。对抗风险能力低的小微企业降低补贴政策门槛。如德国规定，小微企业无需提供任何担保，只需证明疫情前经营正常、因疫情导致现金流中断，就可以获得为期3个月的政府补贴。为企业贷款提供财政担保，延迟债务偿还期限。如澳大利亚不少银行允许中小企业延期还贷半年，半年后如果还有困难可以申请再延期。创新中小企业公共采购政策。如丹麦、以色列等国政府为采购中小企业货物提供预付款，泰国要求政府年采购额的30%以上须来自中小企业。向家庭和个人直接发放财政补贴。如日本经济产业省向受疫情影响销售额同比下降50%以上的个体户(含自由职业者)发放上限100万日元（2021年当时约合9600美元）的补贴，向中小企业发放上限200万日元（2021年当时约合19200美元）的“持续化补贴”；英国政府为全国所有因疫情而不能工作的人支付80%的薪水，最高不超过2500英镑（2020年当时约合3000美元）/月。

二是提供普惠性促就业补助，惠及企业及员工。为稳定就业市场，西方国家普遍向中小企业提供就业补助。如在德国，1-5人、6-10人、11-50人的企业分别可以获得9000欧元（2020年当时约合10260美元）、15000欧元（2020年当时约合17100美元）、25000欧元（2020年当时约合28500美元）的促就业补助。为降低失业对员工和企业的影响，德国还实行短时工作制，由政府补贴员工工作时间不足部分的工资，支付比例高达77%-87%，并为员工支付短时工作期间的社会和医疗保险。

我国政府向中小企业提供的纾困资金多以低息贷款形式发放，但在疫情影响下，许多企业难以达到当前的贷款条件。同时，一些地方仍然采取线下申报、多级审批的老办法，即便是线上申报，审批流程也不够畅通，人为延长了贷款流程，导致一些企业往往撑不到资金到账。另有不少企业反映，国家对中小企业进行扶助的覆盖面有限，“专精特新”以外的企业往往享受不到。

近期从中央到地方出台了许多抗疫救助政策，企业也得到一些缓冲和救助。但有企业反映，提供支持资金的商业银行本身也是企业，它们有一套自身风控体系，“用可能产生风险的资金扶持可能有经营风险的中小企业”会使商业银行顾虑重重。种种原因导致在一些地方，企业对纾困资金“看得见用不到”。

业界人士建议，要让政策落实到位，国家可考虑向税务系统和人力资源系统拨付资金，直接救助中小企业。原因有三：一是这两个系统是非营利性机构，具有中立性和公正性；二是它们对企业的了解都比较深入，能够较好地掌握企业的经营状况和就业情况；三是它们具有完备的操作和管理体系，覆盖面广，便于迅速落实到位。税务部门的救助资金可按企业五年内纳税总额及五年后预期纳税总额相加除以二进行发放；人力资源部门可按该地区平均工资标准给每个复工的人头发放一年的救助金。

二、需避免西方国家救助措施的“反噬作用”

西方国家对中小企业的系列救助措施，一定程度上缓解了企业生存压力，改善了经营状况，但也有一些措施带来风险隐患，甚至产生“反噬作用”，值得警惕。

1.经济社会的不平等进一步加剧

从实施效果来看，西方国家各项经济救助政策的最大受益者是大企业，普通民众和中小企业获利有限。许多针对中小企业出台的救助措施立足点在“托底”，而不是增加收益，失业和低收入群体获得的仅仅是生活必需品的救助，而无法刺激其扩大消费；其初衷是让企业在尽量减少裁员的情况下维持运营，治“标”不治“本”，对企业的再投资效果有限。如在日本，尽管金融机构向中小企业发放贷款额度大幅提升，然而许多企业实际收益却几乎没有增加，而且大部分破产案例来自中小企业，以餐饮、建筑和酒店住宿业为主，企业盈利能力下降是导致破产的重要原因。由于疫情原因，西方中小企业的实际运营状况堪忧，社会不平等现象非但没有缓和，反而呈现出加剧的趋势。消费边际效用的递减和贫富差距的增大，又降低了经济救助政策的有效性，从而陷入恶性循环。

专家建议，警惕救助政策加剧企业两极分化的可能性，需促进不同规模企业均衡发展，鼓励大型央企利用自身资源积极带动中小企业发展，形成大中小企业抱团发展、携手共进的局面。把救助政策扩展到中型民企层面，提高其自身经营能力，为其产业链上紧密相关的众多小微企业提供更多市场机会。

2.债务风险有升高趋势

不计成本和风险、过度释放流动性的纾困救助政策往往起到反作用。西方国家希望通过货币政策解决流动性危机，但其他政策的实施明显滞后，超宽松货币环境造成了救助政策的过度杠杆化；同时，对中小企业的融资支持以贷款等间接融资支持为主，股权等直接融资支持手段相对少。这导致财政赤字和政府债务水平被迅速推高，债务风险不断加剧。如在2020财年，美国、日本财政赤字占GDP的比重分别达到15%、9.4%，政府债务规模占GDP的比重分别达到161.7%、257.75%。法国为了重点支持中小企业融资而实施了国家担保贷款，其贷款违约率高达5%，是同期法国贷款整体违约率的近两倍。在美国，与传统银行相比，在线贷方的利率和还款条件更优惠，许多在线贷方不受监管，使借款人不能获得足够的金融消费者保护，进一步推高了借款人的债务风险。

专家建议，救助政策需注意尽量降低债务风险。在化解中小企业流动性危机的同时，需注重其长远发展能力建设，提升债务偿还能力，加大直接融资支持力度，避免过度杠杆化下的债务风险集聚。可借助救助资金激活企业业务网络，优化其经营环境，增强其自身盈利能力，促进企业可持续发展。

3.过度宽松的刺激和救助政策加大了通胀压力

西方国家对中小企业的一些帮扶救助政策出台过快，其力度、强度和标准等缺乏科学合理的测算依据和严格的限定条件，其中很大一部分救助堪称向就业和工资环节肆意“撒钱”。如美国修改了小企业贷款担保制度，规定不收取申请人任何费用，不需要其信用评分和抵押品，使得贷款发放急剧膨胀。为避免企业倒闭潮，美国还推行“无上限”量化宽松政策，试图单纯依靠金融手段修复经济，从长远看将使自身经济基础受到侵蚀，美国国家信用被透支并进入循环累积的下降通道。在过度福利化推动下，许多政策过于宽松，财政货币化趋势明显，不仅影响了正常的市场出清，而且过度刺激需求，与疫情对供给体系造成的冲击相叠加，带来了工资—物价螺旋式上升和供给不足的双重通胀压力，甚至导致滞胀风险上升。据全美独立企业联盟（NFIB）公布的数据显示，2022年6月美国小型企业乐观指数下跌3.6至89.5，为近10年来的最低水平。34%的受访企业表示，通货膨胀是经营业务遇到的最大问题。

专家建议，中小企业救助政策对通胀的影响值得警惕，需避免采取类似西方国家过度福利化的政策措施。在疫情期间，政府应为企业提供及时、有针对性但非永久性的帮扶。目前看，中小企业急需的是用于支付工资和满足其他营运资金需求的流动资金，需要财政支持以保障偿付能力并避免破产。在防控措施解除后，需将重点由针对企业的救助转向全面的重振经济措施，营造良好的经济增长宏观环境，促进中小企业健康发展。

课题组成员：龙胜东、马洪范（中国财政科学研究院研究生院副院长）、谭林茂、杨德龙

参与专家：许正中、杨杞煌、任兴磊

编辑：傅华、吕岩松、张宿堂、刘刚、班玮、崔峰、杨柳、何悦